国金宏观：近期政策关注出现变化

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　　外部环境相对缓和之后，政策转向更加关注长期目标和高质量发展，改革有望再提速。

　　雪涛宏观笔记 文：国金宏观宋雪涛/联系人张馨月

　　近期改革信号释放加快，反映出外部环境相对缓和后，政策转向更加关注长期目标和高质量发展，改革进程有望再提速。

　　6月9日中办、国办印发《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》（下文简称“《意见》）。值得注意的是，《意见》的成文时间为3月2日，但公布时间为6月9日，可能是因为4-5月的关税密集冲击造成外部不确定性上升，延缓了落实深化改革的政策节奏。

　　《意见》进一步落实了二十届三中全会在城镇化和民生领域的改革部署。核心思想是通过结构性改革，推动基本公共服务与户籍脱钩、与人口挂钩，促进政府增加对基本公共服务的投入，减轻消费潜力最大的中低收入群体，尤其是灵活就业人员、农民工、新就业形态人员在养老、教育、医疗、住房等领域的负担，提升其消费能力和意愿。

　　除《意见》外，近期在消费政策方面，更强调完善促消费的长效机制。6月8日经济日报《金观平：持续完善促消费长效机制》中提到，“要用好考核‘指挥棒’，建立完善科学合理的考核指标体系，引导地方政府和领导干部树立以促消费为导向的政绩观，加大消费基础设施投入，优化消费环境，增强补贴力度，压实地方政府促消费责任”。

　　在房地产政策方面，近期也有土地改革试点的举措。6月12日《广州市提振消费专项行动实施方案（征求意见稿）》提出，“研究推动通过出租、入股、合作等方式盘活利用农村集体闲置土地和农户合法拥有的住房”。推动城乡之间人员土地资金等生产要素双向顺畅流动，增加农村居民的财产性收入，也是完善消费长效机制的重要举措。

　　改革的核心是解放生产力，关键是通过进一步消除地方保护和市场分割，加快推进全国统一大市场建设，优化要素（劳动、资本、土地、技术、数据）的高效配置，提升经济运转的效率；通过调整税源和税种，让地方财政更契合于经济结构的转型，重视新动能和消费市场的培育；改革考核机制，更大程度地发挥不同地区的资源禀赋和比较优势。

　　具体到《意见》中的改革重点：

　　一是基本公共服务与户籍解绑。《意见》明确“全面取消在就业地参加社会保险的户籍限制”、“推行由常住地提供基本公共服务”。意味着户籍制度进一步放松，农民工等非户籍常住人口未来也有望享受与市民相同的基本公共服务，进一步打破了劳动力自由流动的壁垒，提高要素市场化配置水平。

　　过去基本公共服务与户籍挂钩，进城务工的非户籍常住人口在养老、医疗、教育等方面无法享受与市民相同的待遇，不仅抑制了农村转移人口的消费倾向、购房倾向、缴纳社保倾向，也抑制了务工人群家庭成员的流入倾向。根据中国社会状况综合调查，由于农村居民享受的基本公共服务和社会保障相对有限，其在教育、医疗、养老三类消费的支出占比较城镇居民高出4个百分点。因此，加快农村转移人口市民化是推进“以人为本”的新型城镇化的首要任务。

　　《意见》是对三中全会在户籍人口领域的改革部署的落实。三中全会明确了基本公共服务与户籍脱钩的改革思路，提出“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化”。

　　二是明确基本公共服务与人口挂钩。《意见》提出“推动基本公共服务供给与人口变化相协调”、“推动人口集中流入地城市‘一城一策’制定常住地提供基本公共服务实施办法”。这与三中全会提出的“把握人口流动客观规律，推动相关公共服务随人走，促进城乡、区域人口合理集聚、有序流动”改革思路一脉相承。“一城一策”意味着允许各地根据实际情况提供具有差异化的基本公共服务，不搞“一刀切”。

　　在激励机制方面，《意见》明确“发挥财政转移支付促进基本公共服务均等化作用”、“提高预算内投资支持社会事业比重”，即财政资源与基本公共服务挂钩。2024年、2025年中央财政分别下达400亿元、420亿元奖励资金，用于引导地方加快落实农业转移人口市民化，预计未来中央财政资金将向该领域进一步倾斜。

　　更进一步的改革是推动“地随人走”，落实三中全会《决定》提出的“建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制”，最终形成“人—地—钱—公共服务—人”的正反馈机制。地方政府要从开发型政府向服务型政府转变，更多的资源用于提升公共服务、增加消费场景、改善营商环境，以吸引更多人口流入，进一步带动更多的税收，从而形成正反馈，从过去的“唯GDP论的数量锦标赛”转变为“以公共服务和营商环境拉动经济可持续增长的质量锦标赛”。

　　三是增加基本公共服务供给和均衡性。推动农村转移人口市民化，除了破除机制体制方面存在的障碍之外，也要打破教育、医疗、养老、住房等领域的基本公共服务供给瓶颈，提高基本公共服务的普惠性和均衡性。

　　教育方面，《意见》提出“推动教育资源扩优提质”、“重点改善县域普通高中基本办学条件”、“新增高等教育资源适度向中西部人口大省倾斜”；医疗方面，《意见》提出“推动城市医疗资源向县级医院和城乡基层下沉，逐步实现紧密型县域医共体建设全覆盖”；住房方面，《意见》明确“支持各地统筹资金渠道，加大保障性住房供给，引导支持社会力量运营长期租赁住房”。核心是推动基本公共服务均等化，让县域、中西部地区都能享受基础民生保障。

　　风险提示

　　改革的节奏存在不确定性，对改革政策的预期存在主观性。